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고려의 건국 과정에서 왕건은 호족의 협력을 바탕으로 건국되었습니다. 따라서 고려초기에는 지방 호족들의 권력이 막강하였습니다. 이런 문제를 해결하고 중앙집권을 처음으로 시도한 국왕은 성종에 이르러 12목을 설치히면서 왕권이 지방에 일부 미칩니다.
현종이 나주로 몽진하게 된 배경을 보면, 나주는 궁예 시기부터 왕건이 후백제를 견제하기 위해 연대한 지역입니다. 반면 전주는 후백제 지역으로 아직도 고려에 대한 반감이 잔존했을 것으로 추정하여 현종이 피난 중에 모욕을 당하게 됩니다.
현종은 거란 침략을 물리치고 본격적으로 5도 양계 체제의 지방 제도를 정비하게 되지만 고려 내내 지방에 대한 통제력은 조선에 비해 강하지 못했습니다.
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