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성종은 지방에 12목은 최승로(崔承老)의 건의에 의해 설치하였어요.
최승로의 시무 28조 가운데 "왕이 백성을 다스리는 것은 집집마다 가서 돌보고 날마다 이를 보는 것이 아닙니다. 그러므로 수령을 파견하여 가서 백성의 이익과 손해를 살피게 하는 것입니다...먼저 10여 주⋅현을 묶어 하나의 관청을 두고 관청마다 두세 명의 관원을 두어 백성 다스리는 일을 맡기소서.."라 주장합니다.
983년(성종 2)에 양주(楊州)⋅광주(廣州)⋅충주(忠州)⋅청주(淸州)⋅공주(公州)⋅진주(晋州)⋅상주(尙州)⋅전주(全州)⋅나주(羅州)⋅승주(昇州)⋅해주(海州)⋅황주(黃州) 등 12개 주에 목(牧)을 설치하고 목사(牧使)를 파견하였습니다