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고려초기 지방관이 파견되지 않아 실질적으로 호족이 자체족으로 향촌을 지배했습니다. 그러다 성종 때 전국에 12목(牧)을 설치하고, 거란과의 전쟁 후에 10도(道)와 12절도사(節度使)를 실시했습니다. 그러나 오래 지속되지 못합니다. 현종때 경기(京畿)를 설치하고, 안찰사(按察使)를 파견하기 시작하고, 4도호(都護), 8목, 56지주군사(知州軍事), 28진장(鎭將), 20현령(縣令)을 두어 고려 군현제의 뼈대를 확립합니다. 그리고 예종 시시에 양광도(楊廣道), 전라도(全羅道), 경상도(慶尙道), 서해도(西海道), 교주도(交州道)의 5도 안찰사가 완성되었습니다. 속현에 비정규 수령인 감무(監務)가 파견되기 시작했습니다.
따라서 북계와 동계와 함께 고려시대는 5도 양계의 이원적 행정체제를 갖추었습니다. 그러나 모든 군현에 지방관을 파견하지 많았으며, 속현과 향소부곡의 특수 행정구역이 존재했습니다.
